更智能公共投资的五案例模型

在世界各地，各国政府都面临着用更少的资源实现更多目标的压力。公共财政捉襟见肘，监督审查日趋严格，公民的期望值也比以往任何时候都高。在这种背景下，明智的投资决策不再是"锦上添花"的选择，而是必不可少的要求。五案例模型（FCM）是我在英国财政部工作期间有幸开发和完善的框架，后来在全球各地的咨询工作中进一步优化，为做好投资决策提供了久经考验的框架。

五案例模型的核心在于在正确的时间、以正确的顺序提出正确的问题。它为制定、评估和交付稳健、基于证据且与战略目标一致的商业案例提供了实用、结构化的方法。自在英国诞生以来，该模型已成为众多国家公共部门投资规划的事实标准。在本文中，我将解释这个模型是什么、如何运作、谁在使用它，以及为什么它能够经受住时间的考验。

五案例模型（FCM）是英国政府制定商业案例的最佳实践框架。它是白厅和下放政府部门的标准，嵌入在英国财政部的《绿皮书》中，是所有重大支出提案的必要要求。

其核心是五个相互关联的"案例"，每个都代表成功干预的关键维度：

1. 战略案例 – 是否存在令人信服的变革理由？
2. 经济案例 – 什么是最具性价比的选择？
3. 商业案例 – 能否达成交易？
4. 财务案例 – 提案是否可负担？
5. 管理案例 – 提案能否成功实施？

每个案例代表测试提案的不同视角。该模型确保举措不仅在原则上是可取的，而且在实践中是可行、可实现和可交付的。它旨在支持整个项目生命周期中基于证据的决策制定，从早期概念到评估阶段。

五案例模型出现于2000年代初期，汲取了数十年公共部门投资的经验教训，包括成功的和不那么成功的。它旨在解决公共支出中持续存在的挑战：

• 项目往往基于政治冲动而委托，很少考虑执行问题。
• 物有所值很少得到严格测试。
• 风险和可负担性都是事后考虑。
• 商业案例开发缺乏一致性。

作为CCTA、HM Treasury投资政策和评估部门的负责人，我与同事们共同开发了一个实用框架，旨在为决策过程注入纪律性、透明度和问责制。该模型并非源于理论，而是基于政府运作的现实。它通过在交通、卫生、国防和数字等各个领域的试验、反馈和迭代而形成。

我们将五案例模型设计为：

• 简单但严谨 – 非专业人士易于理解，但以稳健的分析技术为支撑；
• 迭代式 – 分三个阶段发展：战略概要案例(SOC)、概要商业案例(OBC)和完整商业案例(FBC)；
• 模块化 – 能够根据提案的规模和复杂性进行调整；
• 以人为本 – 不仅仅关注数字，更关注清晰度、共识和协作。

这是基础。它回答了一个根本问题：我们为什么要这样做？ 它阐述了：

• 干预的理由；
• 与地方、区域或国家优先事项的战略一致性；
• 明确的支出目标；
• 需求和市场失灵的证据；
• 提案的范围。

这个论证应该赢得人心。如果这个不够有力，其余的都无关紧要。

经济论证评估实现预期结果的 选择方案 ，并确定能够提供最佳社会价值的方案。它包括：

• 选择方案的初步筛选和最终筛选；
• 使用成本效益或成本效果分析；
• 考虑风险、乐观偏差、分配影响和无法量化的效益。

这是该模型的分析核心，确保资源得到明智使用。

此案例评估是否能够达成并维持一项可行的交易。它考虑：

• 采购策略；
• 风险转移和合同结构；
• 供应商意愿和能力；
• 商业依赖关系和法律问题。

重点在于从供应商处获得最佳结果，同时适当管理风险。

这阐述了项目是否可负担以及将如何获得资金。它包括：

• 预算可用性；
• 现金流预测；
• 对部门支出限额的影响；
• 会计影响和应急措施。

没有明确的资金策略，任何提案都不应推进。

最后，本案例描述了项目将如何成功交付。它概述了：

• 治理和保证；
• 项目规划和资源配置；
• 风险管理和效益实现；
• 评估安排。

它确保组织具备实现目标的能力和计划。

该模型通过三个阶段演进：

• 战略概述案例 (SOC) – 确立战略契合性并设定方向。
• 概述商业案例 (OBC) – 详细制定选项并设定商业和财务框架。
• 完整商业案例 (FBC) – 敲定交易，确认可承受性，并批准交付计划。

这种分阶段的方法支持早期决策制定，同时保持灵活性和控制力。

虽然五案例模型源于英国财政部指导原则，但它已成为国际标准。

• HM Treasury 要求所有重大支出提案都使用FCM。
• Cabinet Office、Department for Transport、NHS England以及所有权力下放政府（苏格兰、威尔士、北爱尔兰）都强制要求或支持使用FCM。
• FCM已嵌入地方政府保障流程中，特别是针对城市协议、均衡发展和联合管理局。

该模型已被全球各国政府和机构采用或改编应用：

• 新西兰：财政部已在其更好商业案例项目中正式采用FCM，并根据当地情况调整了相关指导。
• 爱尔兰：公共支出和改革部在其公共支出准则中使用该模型的一个版本。
• 南非、马来西亚以及拉丁美洲部分地区已将FCM纳入世界银行和OECD支持的能力建设工作中。
• 多边机构包括世界银行、IMF、UNDP和亚洲开发银行在培训和咨询支持中都采用了该模型。

其吸引力在于实用性。与许多仅关注经济评估或治理的框架不同，FCM在一个连贯的结构中将战略意图、价值、采购、融资和交付连接起来。

该模型为公共部门各个层面的多个利益相关者带来益处：

1. 对于部长和高级领导者

• 清晰性：一份结构化的单一文件，完整阐述全貌。
• 保障：为审查、决策和批准提供一致的基础。
• 一致性：确信提案支持更广泛的战略目标。

2. 对于项目团队和分析师

• 指导：制定案例的清晰路线图。
• 整合：将政策、经济学、金融、采购和交付结合在一起。
• 可信度：提案更有可能获得批准和资助。

3. 对于公民和纳税人

• 透明度：决策可以得到解释和论证。
• 物有所值：项目的选择和设计以效益为导向。
• 信心：确信公共资金得到明智使用。

4. 对于国际合作伙伴

• 适应性：可根据当地制度环境进行调整。
• 能力建设：促进良好治理和问责制。
• 结果导向：保持对现实世界效益的关注。

让我来澄清一些偶尔出现的误解。

• "这很官僚主义。" 恰恰相反，这个模型通过要求真正的思考来防止走过场。如果运用得当，它能通过防止后期代价高昂的错误来简化决策制定。
• "这只适用于大项目。" 这个模型是可扩展的。我们已经将其用于从10亿英镑的基础设施计划到25万英镑的创新试点等各种项目。
• "这只是为了获得资金。" FCM不是销售推介，而是决策支持工具。它应该被用来测试、质疑和完善想法，而不仅仅是为它们辩护。

二十多年来，我见过五案例模型被应用于各种可以想象的场景——规划新医院、数字化公共服务、资助重大铁路升级项目，以及设计跨境援助计划。我从中学到的是：

• 一份好的商业案例从来不是关于文书工作，而是关于更好的决策。
• 最好的项目不是那些演示最华丽的，而是那些思路最清晰的。
• 成功不在于电子表格，而在于模型所促成的对话——关于目的、价值和可交付性的对话。

五案例模型并非完美无缺。但在一个公众对机构信任脆弱、失败成本高昂的世界里，它提供了一个严谨、规范和透明的框架。在我看来，这是无价的。

如果您在政府部门工作或与政府合作，并且希望您的提案获得成功，请使用五案例模型。它不能保证获得批准，但确实能保证您的想法会得到彻底、公正和一致的检验。如果您的想法能够经受住这一过程的考验，那么它很可能值得实施。

对于寻求建设投资能力的国家、需要证明价值的受审查部门，以及努力实施变革的执行团队来说，这一模型都能发挥作用。

五案例模型不仅仅是一个框架，更是一种思维模式。这种思维模式表达的是：我们花费公共资金要像花费自己的钱一样谨慎。因为归根结底，这就是我们自己的钱。

英国财政部. (2022). 绿皮书：中央政府评估和评价指导. 伦敦: 英国财政部.
新西兰财政部. (2021). 更好的商业案例指导. 惠灵顿: 新西兰政府.
OECD. (2015). 公共投资与良好治理. 巴黎: OECD出版社.
World Bank. (2020). 更好的支出带来更好的生活：拉丁美洲和加勒比地区如何以更少的投入获得更多的成果. 华盛顿特区: World Bank.