Das Fünf-Fälle-Modell für intelligentere öffentliche Investitionen

Weltweit stehen Regierungen unter Druck, mit weniger mehr zu erreichen. Die öffentlichen Finanzen sind angespannt, die Kontrolle ist intensiv und die Erwartungen der Bürger sind höher denn je. Vor diesem Hintergrund ist eine solide Entscheidungsfindung bei Investitionen nicht mehr nur „nice to have", sondern unerlässlich. Das Fünf-Fallstudien-Modell (FCM), das ich während meiner Laufbahn im britischen Finanzministerium und anschließend in Beratungstätigkeiten weltweit entwickeln und verfeinern durfte, bietet einen bewährten Rahmen für genau das.

Im Kern geht es beim Fünf-Fallstudien-Modell darum, die richtigen Fragen zur richtigen Zeit in der richtigen Reihenfolge zu stellen. Es bietet einen praktischen, strukturierten Ansatz für die Entwicklung, Bewertung und Umsetzung von Business Cases, die robust, evidenzbasiert und auf strategische Ziele ausgerichtet sind. Seit seiner Entstehung in Großbritannien ist es zum de facto Standard für die Investitionsplanung im öffentlichen Sektor in zahlreichen Ländern geworden. In diesem Artikel erkläre ich, was das Modell ist, wie es funktioniert, wer es verwendet und warum es sich bewährt hat.

Das Five Case Model (FCM) ist das bewährte Rahmenwerk der britischen Regierung für die Erstellung von Business Cases. Es ist der Standard in Whitehall und den dezentralisierten Verwaltungen, verankert im Green Book des HM Treasury und für alle größeren Ausgabenvorschläge erforderlich.

Im Kern stehen fünf miteinander verknüpfte „Cases", die jeweils eine kritische Dimension einer erfolgreichen Intervention darstellen:

1. Strategic Case – Gibt es einen überzeugenden Fall für Veränderung?
2. Economic Case – Welche Option bietet das beste Preis-Leistungs-Verhältnis?
3. Commercial Case – Kann ein Geschäft abgeschlossen werden?
4. Financial Case – Ist der Vorschlag finanzierbar?
5. Management Case – Kann der Vorschlag erfolgreich umgesetzt werden?

Jeder Case stellt eine andere Betrachtungsweise dar, durch die der Vorschlag geprüft wird. Das Modell stellt sicher, dass Initiativen nicht nur grundsätzlich wünschenswert sind, sondern auch praktisch durchführbar, realisierbar und umsetzbar. Es soll evidenzbasierte Entscheidungsfindung während des gesamten Projektlebenszyklus unterstützen, von der frühen Konzeptphase bis zur Evaluierung.

Das Five Case Model entstand Anfang der 2000er Jahre und stützte sich auf die Erfahrungen aus Jahrzehnten öffentlicher Investitionen, sowohl die guten als auch die weniger guten. Es sollte anhaltende Herausforderungen bei öffentlichen Ausgaben angehen:

• Projekte wurden zu oft nach politischer Laune in Auftrag gegeben, ohne Gedanken an die Umsetzung zu verschwenden.
• Das Preis-Leistungs-Verhältnis wurde selten gründlich geprüft.
• Risiken und Finanzierbarkeit wurden nachträglich bedacht.
• Es gab wenig Konsistenz bei der Entwicklung von Business Cases.

Als Leiter der Investment Policy and Appraisal bei CCTA, HM Treasury, arbeitete ich mit Kollegen daran, einen praktischen Rahmen zu entwickeln, der Disziplin, Transparenz und Rechenschaftspflicht in den Entscheidungsprozess einbringen würde. Das Modell wurde nicht aus der Theorie heraus entwickelt, sondern aus den Realitäten der Regierung. Es wurde durch Erprobung, Feedback und Iteration in verschiedenen Bereichen geformt, von Transport und Gesundheit bis hin zu Verteidigung und Digital.

Wir haben das Five Case Model so konzipiert, dass es:

• Einfach aber rigoros – für Nicht-Spezialisten zugänglich, aber durch robuste Analysetechniken untermauert;
• Iterativ – entwickelt über drei Stufen: Strategic Outline Case (SOC), Outline Business Case (OBC) und Full Business Case (FBC);
• Modular – skalierbar, um der Größe und Komplexität des Vorschlags zu entsprechen;
• Menschen-fokussiert – nicht nur um Zahlen, sondern um Klarheit, Konsens und Zusammenarbeit.

Das ist das Fundament. Es beantwortet die grundlegende Frage: Warum machen wir das? Es legt dar:

• Die Begründung für das Eingreifen;
• Strategische Ausrichtung an lokalen, regionalen oder nationalen Prioritäten;
• Klare Ausgabenziele;
• Nachweis von Bedarf und Marktversagen;
• Den Umfang des Vorschlags.

Dieser Fall sollte Herzen und Köpfe gewinnen. Wenn dieser nicht stark ist, spielt der Rest keine Rolle.

Das wirtschaftliche Argument bewertet die Optionen zur Erreichung der gewünschten Ergebnisse und identifiziert diejenige, die den besten gesellschaftlichen Wert bietet. Es umfasst:

• Erstellung einer Longlist und Shortlist von Optionen;
• Verwendung von Kosten-Nutzen- oder Kosteneffektivitätsanalysen;
• Berücksichtigung von Risiken, Optimismus-Bias, Verteilungseffekten und nicht quantifizierbaren Vorteilen.

Dies ist das analytische Herzstück des Modells und stellt sicher, dass Ressourcen klug eingesetzt werden.

Dieser Fall bewertet, ob ein tragfähiger Deal gesichert und aufrechterhalten werden kann. Er berücksichtigt:

• Beschaffungsstrategie;
• Risikotransfer und Vertragsstruktur;
• Lieferantenbereitschaft und -fähigkeiten;
• Kommerzielle Abhängigkeiten und rechtliche Fragen.

Der Fokus liegt darauf, das beste Ergebnis von Lieferanten zu erzielen und dabei Risiken angemessen zu verwalten.

Dies legt dar, ob das Projekt finanzierbar ist und wie es finanziert werden soll. Es umfasst:

• Verfügbarkeit des Budgets;
• Cashflow-Prognosen;
• Auswirkungen auf die Ausgabengrenzen der Abteilung;
• Bilanzierungsauswirkungen und Eventualverbindlichkeiten.

Kein Vorschlag sollte ohne eine klare Finanzierungsstrategie vorangetrieben werden.

Schließlich beschreibt dieser Fall, wie das Projekt erfolgreich umgesetzt wird. Er umreißt:

• Governance und Qualitätssicherung;
• Projektplanung und Ressourcenbereitstellung;
• Risikomanagement und Nutzenrealisierung;
• Evaluierungsvereinbarungen.

Es stellt sicher, dass die Organisation über die Fähigkeit und den Plan verfügt, dies zu verwirklichen.

Das Modell entwickelt sich durch drei Phasen:

• Strategic Outline Case (SOC) – stellt die strategische Passung fest und gibt die Richtung vor.
• Outline Business Case (OBC) – entwickelt Optionen im Detail und legt den kommerziellen und finanziellen Rahmen fest.
• Full Business Case (FBC) – schließt den Deal ab, bestätigt die Finanzierbarkeit und genehmigt die Umsetzungspläne.

Dieser stufenweise Ansatz unterstützt frühe Entscheidungsfindung bei gleichzeitiger Wahrung von Flexibilität und Kontrolle.

Obwohl das Five Case Model in den Richtlinien des britischen Finanzministeriums verwurzelt ist, ist es zu einem internationalen Standard geworden.

• HM Treasury verlangt FCM für alle größeren Ausgabenvorschläge.
• Cabinet Office, Department for Transport, NHS England und alle dezentralisierten Verwaltungen (Schottland, Wales, Nordirland) schreiben dessen Verwendung vor oder befürworten sie.
• Es ist in die Bewertungsverfahren der Kommunalverwaltungen eingebettet, insbesondere für City Deals, Levelling Up und Combined Authorities.

Das Modell wurde von Regierungen und Institutionen auf der ganzen Welt übernommen oder angepasst:

• Neuseeland: Das Finanzministerium hat das FCM offiziell in sein Better Business Cases Programm übernommen, mit an den lokalen Kontext angepassten Leitlinien.
• Irland: Das Ministerium für öffentliche Ausgaben und Reformen verwendet eine Version des Modells in seinem Public Spending Code.
• Südafrika, Malaysia und Teile Lateinamerikas haben das FCM in Kapazitätsaufbau-Maßnahmen integriert, die von der Weltbank und der OECD unterstützt werden.
• Multilaterale Organisationen einschließlich der Weltbank, des IWF, des UNDP und der Asiatischen Entwicklungsbank greifen bei Schulungen und Beratungsunterstützung auf das Modell zurück.

Seine Attraktivität liegt in seinem Pragmatismus. Anders als viele Rahmenwerke, die sich ausschließlich auf wirtschaftliche Bewertung oder Governance konzentrieren, verbindet das FCM strategische Absicht, Wert, Beschaffung, Finanzierung und Umsetzung in einer kohärenten Struktur.

Das Modell bietet Vorteile für verschiedene Interessengruppen im öffentlichen Sektor:

1. Für Minister und Führungskräfte

• Klarheit: Ein einziges, strukturiertes Dokument, das die vollständige Geschichte erzählt.
• Sicherheit: Eine einheitliche Grundlage für Prüfung, Entscheidung und Genehmigung.
• Abstimmung: Vertrauen, dass Vorschläge übergeordnete strategische Ziele unterstützen.

2. Für Projektteams und Analysten

• Orientierung: Ein klarer Leitfaden für die Entwicklung von Anträgen.
• Integration: Bringt Politik, Wirtschaft, Finanzen, Beschaffung und Umsetzung zusammen.
• Glaubwürdigkeit: Vorschläge werden eher genehmigt und finanziert.

3. Für Bürger und Steuerzahler

• Transparenz: Entscheidungen können erklärt und begründet werden.
• Wirtschaftlichkeit: Projekte werden mit Blick auf den Nutzen ausgewählt und konzipiert.
• Vertrauen: Das Gefühl, dass öffentliche Mittel sinnvoll eingesetzt werden.

4. Für internationale Partner

• Anpassungsfähigkeit: Kann an lokale institutionelle Gegebenheiten angepasst werden.
• Kapazitätsaufbau: Fördert gute Regierungsführung und Rechenschaftspflicht.
• Ergebnisorientierung: Hält den Fokus auf praktische Vorteile.

Lassen Sie mich einige Mythen ansprechen, die gelegentlich auftauchen.

• „Es ist bürokratisch." Im Gegenteil, das Modell verhindert Abhaken durch das Erfordern echten Nachdenkens. Richtig angewendet, rationalisiert es die Entscheidungsfindung, indem es kostspielige Fehler später verhindert.
• „Es ist nur für große Projekte." Das Modell ist skalierbar. Wir haben es für alles verwendet, von 1 Milliarden Pfund Infrastrukturprojekten bis hin zu 250.000 Pfund Innovationspiloten.
• „Es geht nur darum, Finanzierung zu bekommen." FCM ist kein Verkaufsgespräch, es ist ein Entscheidungsunterstützungstool. Es sollte verwendet werden, um Ideen zu testen, herauszufordern und zu verfeinern, nicht nur um sie zu rechtfertigen.

Über zwei Jahrzehnte hinweg habe ich erlebt, wie das Five Case Model in allen erdenklichen Bereichen eingesetzt wurde – zur Planung neuer Krankenhäuser, zur Digitalisierung öffentlicher Dienstleistungen, zur Finanzierung größerer Schienenmodernisierungen und zur Gestaltung grenzüberschreitender Hilfsprogramme. Was ich dabei gelernt habe, ist Folgendes:

• Ein guter Business Case dreht sich nie um Papierkram, sondern um bessere Entscheidungen.
• Die besten Projekte sind nicht die mit den geschliffensten Präsentationen, sondern die mit dem klarsten Denken.
• Der Erfolg liegt nicht in der Tabellenkalkulation, sondern in den Gesprächen, die das Modell anstößt – über Zweck, Wert und Umsetzbarkeit.

Das Five Case Model ist nicht perfekt. Aber in einer Welt, in der das öffentliche Vertrauen in Institutionen fragil ist und die Kosten des Scheiterns hoch sind, bietet es einen Rahmen für Genauigkeit, Disziplin und Transparenz. Und das ist meiner Ansicht nach unbezahlbar.

Wenn Sie in oder mit der Regierung arbeiten und möchten, dass Ihr Vorschlag erfolgreich ist, verwenden Sie das Fünf-Fall-Modell. Es garantiert keine Genehmigung, aber es garantiert, dass Ihre Idee gründlich, fair und einheitlich geprüft wird. Und wenn sie diesen Prozess übersteht, lohnt es sich wahrscheinlich, sie umzusetzen.

Für Länder, die ihre Investitionskapazität aufbauen möchten, für Abteilungen unter genauer Beobachtung, die ihren Wert demonstrieren müssen, und für Umsetzungsteams, die Veränderungen vorantreiben wollen, liefert dieses Modell Ergebnisse.

Mehr als nur ein Rahmenwerk ist das Fünf-Fall-Modell eine Denkweise. Eine, die besagt: Wir geben öffentliche Gelder aus, als wären es unsere eigenen. Denn am Ende sind sie das auch.

HM Treasury. (2022). The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation. London: HM Treasury.
New Zealand Treasury. (2021). Better Business Cases Guidance. Wellington: NZ Government.
OECD. (2015). Public Investment and Good Governance. Paris: OECD Publishing.
World Bank. (2020). Better Spending for Better Lives: How Latin America and the Caribbean Can Do More with Less. Washington, DC: World Bank.