Le Modèle des Cinq Cas pour un Investissement Public Plus Intelligent

À travers le monde, les gouvernements subissent une pression pour accomplir davantage avec moins de ressources. Les finances publiques sont tendues, l'examen minutieux est intense, et les attentes des citoyens sont plus élevées que jamais. Dans ce contexte, une prise de décision d'investissement judicieuse n'est plus un « plus appréciable », elle est essentielle. Le Modèle à Cinq Cas (FCM), que j'ai eu le privilège de développer et d'affiner durant ma carrière au Trésor britannique et par la suite dans des missions de conseil à travers le globe, fournit un cadre éprouvé pour faire exactement cela.

Au cœur du Modèle à Cinq Cas, il s'agit de poser les bonnes questions, au bon moment, dans le bon ordre. Il offre une approche pratique et structurée pour développer, évaluer et mettre en œuvre des analyses de rentabilisation qui sont robustes, fondées sur des preuves et alignées sur les objectifs stratégiques. Depuis sa création au Royaume-Uni, il est devenu la norme de facto pour la planification des investissements du secteur public dans de nombreux pays. Dans cet article, j'expliquerai ce qu'est le modèle, comment il fonctionne, qui l'utilise, et pourquoi il a résisté à l'épreuve du temps.

Le Five Case Model (FCM) est le cadre de bonnes pratiques du gouvernement britannique pour préparer les dossiers d'affaires. Il constitue la norme dans l'ensemble de Whitehall et des administrations décentralisées, intégré dans le Green Book du HM Treasury et requis pour toutes les propositions de dépenses importantes.

Au cœur du modèle se trouvent cinq « cas » interdépendants, chacun représentant une dimension critique d'une intervention réussie :

1. Cas stratégique – Y a-t-il un argument convaincant pour le changement ?
2. Cas économique – Quelle est l'option offrant le meilleur rapport qualité-prix ?
3. Cas commercial – Un accord peut-il être conclu ?
4. Cas financier – La proposition est-elle abordable ?
5. Cas de gestion – La proposition peut-elle être mise en œuvre avec succès ?

Chaque cas représente une perspective différente à travers laquelle la proposition est testée. Le modèle garantit que les initiatives ne sont pas seulement souhaitables en principe, mais aussi réalisables, viables et exécutables en pratique. Il est conçu pour soutenir la prise de décision fondée sur des preuves tout au long du cycle de vie du projet, de la conception initiale jusqu'à l'évaluation.

Le Modèle à Cinq Volets a émergé au début des années 2000, tirant les leçons de décennies d'investissement du secteur public, tant les bonnes que les moins bonnes. Il cherchait à résoudre des défis persistants dans les dépenses publiques :

• Les projets étaient trop souvent commandés sur un coup de tête politique, sans réelle réflexion sur leur mise en œuvre.
• La qualité-prix était rarement testée de manière rigoureuse.
• Les risques et la capacité financière étaient des considérations secondaires.
• Il y avait peu de cohérence dans l'élaboration des dossiers d'affaires.

En tant que Chef de la Politique d'Investissement et d'Évaluation au CCTA, HM Treasury, j'ai travaillé avec mes collègues pour développer un cadre pratique qui insufflerait discipline, transparence et responsabilité dans le processus de prise de décision. Le modèle n'a pas été construit à partir de la théorie, mais à partir des réalités gouvernementales. Il a été façonné par l'expérimentation, les retours d'expérience et l'itération à travers une gamme de secteurs, du transport et de la santé à la défense et au numérique.

Nous avons conçu le Modèle à Cinq Volets pour être :

• Simple mais rigoureux – accessible aux non-spécialistes mais soutenu par des techniques d'analyse solides ;
• Itératif – se développant sur trois étapes : Dossier de Stratégie Générale (SOC), Dossier d'Affaires Préliminaire (OBC), et Dossier d'Affaires Complet (FBC) ;
• Modulaire – capable de s'adapter à la taille et à la complexité de la proposition ;
• Centré sur les personnes – pas seulement une question de chiffres, mais de clarté, de consensus et de collaboration.

C'est le fondement. Il répond à la question fondamentale : Pourquoi faisons-nous cela ? Il expose :

• La justification de l'intervention ;
• L'alignement stratégique avec les priorités locales, régionales ou nationales ;
• Des objectifs de dépenses clairs ;
• La preuve du besoin et de la défaillance du marché ;
• La portée de la proposition.

Ce dossier doit convaincre. S'il n'est pas solide, le reste n'a pas d'importance.

L'analyse économique évalue les options pour atteindre les résultats souhaités et identifie celle qui offre la meilleure valeur sociale. Elle comprend :

• L'établissement d'une liste longue et d'une liste restreinte d'options ;
• L'utilisation d'une analyse coût-bénéfice ou coût-efficacité ;
• La prise en compte des risques, du biais d'optimisme, des impacts distributionnels et des bénéfices non quantifiables.

Il s'agit du cœur analytique du modèle, garantissant une utilisation judicieuse des ressources.

Ce cas évalue si un accord viable peut être obtenu et maintenu. Il considère :

• Stratégie d'approvisionnement ;
• Transfert de risque et structure contractuelle ;
• Appétit et capacité du fournisseur ;
• Dépendances commerciales et questions juridiques.

L'accent est mis sur l'obtention du meilleur résultat de la part des fournisseurs tout en gérant les risques de manière appropriée.

Ceci établit si le projet est abordable et comment il sera financé. Cela comprend :

• Disponibilité budgétaire ;
• Prévisions de flux de trésorerie ;
• Impact sur les limites de dépenses départementales ;
• Implications comptables et provisions pour imprévus.

Aucune proposition ne devrait procéder sans une stratégie de financement claire.

Enfin, ce dossier décrit comment le projet sera livré avec succès. Il présente :

• La gouvernance et l'assurance ;
• La planification de projet et l'allocation des ressources ;
• La gestion des risques et la réalisation des bénéfices ;
• Les modalités d'évaluation.

Il garantit que l'organisation dispose de la capacité et du plan pour le réaliser.

Le modèle évolue à travers trois étapes :

• Dossier stratégique préliminaire (SOC) – établit l'adéquation stratégique et définit l'orientation.
• Dossier économique préliminaire (OBC) – développe les options en détail et établit le cadre commercial et financier.
• Dossier économique complet (FBC) – finalise l'accord, confirme la faisabilité financière et valide les plans de livraison.

Cette approche par phases favorise la prise de décision précoce tout en maintenant la flexibilité et le contrôle.

Bien qu'enraciné dans les directives du Trésor britannique, le modèle à cinq cas est devenu une norme internationale.

• HM Treasury exige FCM pour toutes les propositions de dépenses importantes.
• Cabinet Office, Department for Transport, NHS England, et toutes les administrations décentralisées (Écosse, Pays de Galles, Irlande du Nord) imposent ou approuvent son utilisation.
• Il est intégré dans les processus d'assurance des collectivités locales, notamment pour les City Deals, Levelling Up et les Combined Authorities.

Le modèle a été adopté ou adapté par des gouvernements et institutions à travers le monde :

• Nouvelle-Zélande : Le Trésor a formellement adopté le FCM dans son programme Better Business Cases, avec des orientations adaptées au contexte local.
• Irlande : Le ministère des Dépenses publiques et de la Réforme utilise une version du modèle dans son Code des dépenses publiques.
• Afrique du Sud, Malaisie, et certaines parties de l'Amérique latine ont intégré le FCM dans des efforts de renforcement des capacités soutenus par la Banque mondiale et l'OCDE.
• Organismes multilatéraux incluant la Banque mondiale, le FMI, le PNUD, et la Banque asiatique de développement s'appuient sur le modèle pour la formation et le soutien consultatif.

Son attrait réside dans son pragmatisme. Contrairement à de nombreux cadres qui se concentrent uniquement sur l'évaluation économique ou la gouvernance, le FCM fait le lien entre l'intention stratégique, la valeur, les marchés publics, le financement et la prestation dans une structure cohérente.

Le modèle offre des avantages à de multiples parties prenantes dans le paysage du secteur public :

1. Pour les Ministres et les Dirigeants

• Clarté : Un document unique et structuré qui raconte l'histoire complète.
• Assurance : Une base cohérente pour l'examen, la décision et l'approbation.
• Alignement : La confiance que les propositions soutiennent des objectifs stratégiques plus larges.

2. Pour les Équipes de Projet et les Analystes

• Orientation : Une feuille de route claire pour développer les dossiers.
• Intégration : Rassemble la politique, l'économie, les finances, les marchés publics et la livraison.
• Crédibilité : Les propositions ont plus de chances d'être approuvées et financées.

3. Pour les Citoyens et les Contribuables

• Transparence : Les décisions peuvent être expliquées et justifiées.
• Rapport qualité-prix : Les projets sont sélectionnés et conçus en gardant les avantages à l'esprit.
• Confiance : Le sentiment que les fonds publics sont utilisés judicieusement.

4. Pour les Partenaires Internationaux

• Adaptabilité : Peut être adapté aux contextes institutionnels locaux.
• Renforcement des Capacités : Favorise la bonne gouvernance et la responsabilité.
• Orientation Résultats : Maintient l'attention sur les avantages concrets.

Permettez-moi d'aborder quelques idées fausses qui refont parfois surface.

• « C'est bureaucratique. » Au contraire, le modèle empêche de cocher des cases par automatisme en exigeant une véritable réflexion. Bien appliqué, il rationalise la prise de décision en évitant des erreurs coûteuses par la suite.
• « C'est uniquement pour les gros projets. » Le modèle est modulable. Nous l'avons utilisé pour tout, depuis des programmes d'infrastructure d'une valeur d'1 milliard de livres jusqu'à des projets pilotes d'innovation de 250 000 livres.
• « C'est juste pour obtenir des financements. » Le FCM n'est pas un argumentaire de vente, c'est un outil d'aide à la décision. Il devrait être utilisé pour tester, remettre en question et affiner les idées, pas seulement les justifier.

En deux décennies, j'ai vu le Five Case Model utilisé dans tous les contextes imaginables – pour planifier de nouveaux hôpitaux, numériser les services publics, financer d'importantes améliorations ferroviaires et concevoir des programmes d'aide transfrontaliers. Voici ce que j'en ai appris :

• Un bon dossier d'affaires ne concerne jamais la paperasserie, mais de meilleures décisions.
• Les meilleurs projets ne sont pas ceux avec les présentations les plus léchées, mais ceux avec la réflexion la plus claire.
• Le succès ne réside pas dans le tableur, mais dans les conversations que le modèle suscite – sur l'objectif, la valeur et la faisabilité.

Le Five Case Model n'est pas parfait. Mais dans un monde où la confiance du public envers les institutions est fragile, et où le coût de l'échec est élevé, il offre un cadre de rigueur, de discipline et de transparence. Et cela, à mon avis, n'a pas de prix.

Si vous travaillez dans ou avec le gouvernement, et que vous voulez que votre proposition réussisse, utilisez le modèle à cinq arguments. Il ne garantit pas l'approbation, mais il garantit que votre idée sera testée de manière approfondie, équitable et cohérente. Et si elle survit à ce processus, elle vaut probablement la peine d'être réalisée.

Pour les pays qui cherchent à développer leur capacité d'investissement, pour les départements sous surveillance qui doivent démontrer leur valeur, et pour les équipes de mise en œuvre qui s'efforcent d'implémenter le changement, ce modèle fonctionne.

Plus qu'un cadre de référence, le modèle à cinq arguments est un état d'esprit. Un état d'esprit qui dit : nous dépensons l'argent public comme s'il était le nôtre. Parce qu'au final, c'est le cas.

HM Treasury. (2022). The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation. Londres : HM Treasury.
New Zealand Treasury. (2021). Better Business Cases Guidance. Wellington : Gouvernement de Nouvelle-Zélande.
OCDE. (2015). Investissement public et bonne gouvernance. Paris : Éditions OCDE.
Banque mondiale. (2020). Mieux dépenser pour mieux vivre : comment l'Amérique latine et les Caraïbes peuvent faire plus avec moins. Washington, DC : Banque mondiale.