Model Pięciu Przypadków dla Mądrzejszych Inwestycji Publicznych

Na całym świecie rządy znajdują się pod presją, by osiągnąć więcej, dysponując mniejszymi zasobami. Finanse publiczne są napięte, kontrola jest intensywna, a oczekiwania obywateli są wyższe niż kiedykolwiek. W tym kontekście prawidłowe podejmowanie decyzji inwestycyjnych nie jest już czymś "miłym do posiadania", ale koniecznością. Model Pięciu Przypadków (FCM), który miałem przywilej opracować i udoskonalić podczas mojej kariery w brytyjskim Ministerstwie Skarbu, a następnie w pracy doradczej na całym świecie, zapewnia sprawdzone i przetestowane ramy do osiągnięcia tego celu.

W swojej istocie Model Pięciu Przypadków polega na zadawaniu właściwych pytań, we właściwym czasie, we właściwej kolejności. Oferuje praktyczne, ustrukturyzowane podejście do opracowywania, oceniania i realizacji analiz biznesowych, które są solidne, oparte na dowodach i zgodne z celami strategicznymi. Od momentu powstania w Wielkiej Brytanii stał się de facto standardem planowania inwestycji w sektorze publicznym w wielu krajach. W tym artykule wyjaśnię, czym jest ten model, jak działa, kto go używa i dlaczego przetrwał próbę czasu.

Model Pięciu Przypadków (FCM) to najlepsze praktyki rządu Wielkiej Brytanii w zakresie przygotowywania przypadków biznesowych. Jest to standard obowiązujący w całym Whitehall i administracjach zdecentralizowanych, osadzony w Zielonej Księdze Skarbu Państwa i wymagany dla wszystkich głównych propozycji wydatków.

U jego podstaw leży pięć powiązanych „przypadków", z których każdy reprezentuje krytyczny wymiar udanej interwencji:

1. Przypadek Strategiczny – Czy istnieją przekonujące argumenty za zmianą?
2. Przypadek Ekonomiczny – Jaka opcja oferuje najlepszy stosunek jakości do ceny?
3. Przypadek Komercyjny – Czy można zawrzeć umowę?
4. Przypadek Finansowy – Czy propozycja jest dostępna finansowo?
5. Przypadek Zarządczy – Czy propozycja może być zrealizowana z powodzeniem?

Każdy przypadek reprezentuje inną perspektywę, przez którą propozycja jest testowana. Model zapewnia, że inicjatywy są nie tylko pożądane w zasadzie, ale także wykonalne, realne i możliwe do zrealizowania w praktyce. Jest zaprojektowany, aby wspierać podejmowanie decyzji opartych na dowodach przez cały cykl życia projektu, od wczesnej koncepcji aż do ewaluacji.

Model Pięciu Przypadków powstał na początku 2000 roku, czerpiąc z lekcji z dziesięcioleci inwestycji sektora publicznego, zarówno tych dobrych, jak i tych nie-tak-dobrych. Miał na celu rozwiązanie uporczywych problemów w wydatkach publicznych:

• Projekty zbyt często były zlecane na podstawie politycznej zachcianki, bez przemyślenia kwestii realizacji.
• Stosunek jakości do ceny rzadko był rygorystycznie testowany.
• Ryzyka i dostępność cenowa były kwestiami drugorzędnymi.
• Brakowało spójności w tworzeniu przypadków biznesowych.

Jako Szef Polityki Inwestycyjnej i Oceny w CCTA, HM Treasury, współpracowałem z kolegami nad opracowaniem praktycznych ram, które wprowadziłyby dyscyplinę, przejrzystość i odpowiedzialność do procesu podejmowania decyzji. Model został zbudowany nie na podstawie teorii, ale na realiach rządowych. Został ukształtowany poprzez próby, informacje zwrotne i iteracje w różnych sektorach, od transportu i zdrowia po obronność i technologie cyfrowe.

Zaprojektowaliśmy Model Pięciu Przypadków tak, aby był:

• Prosty, ale rygorystyczny – dostępny dla niespecjalistów, ale oparty na solidnych technikach analitycznych;
• Iteracyjny – rozwijający się w trzech etapach: Strategiczny Przypadek Wstępny (SOC), Wstępny Przypadek Biznesowy (OBC) i Pełny Przypadek Biznesowy (FBC);
• Modułowy – możliwy do skalowania w zależności od wielkości i złożoności propozycji;
• Skoncentrowany na ludziach – nie tylko o liczbach, ale o jasności, konsensusie i współpracy.

To jest fundament. Odpowiada na podstawowe pytanie: Dlaczego to robimy? Określa:

• Uzasadnienie dla interwencji;
• Strategiczne dopasowanie do priorytetów lokalnych, regionalnych lub krajowych;
• Jasne cele wydatkowania;
• Dowody na potrzebę i niepowodzenie rynku;
• Zakres propozycji.

Ta argumentacja powinna przekonać serca i umysły. Jeśli nie jest mocna, reszta nie ma znaczenia.

Analiza ekonomiczna ocenia opcje osiągnięcia pożądanych rezultatów i identyfikuje tę, która oferuje najlepszą wartość społeczną. Obejmuje:

• Długą i krótką listę opcji;
• Wykorzystanie analizy kosztów i korzyści lub analizy kosztów i efektywności;
• Uwzględnienie ryzyka, błędu optymizmu, wpływu dystrybucyjnego i niewymiernnych korzyści.

To jest analityczne serce modelu, zapewniające mądre wykorzystanie zasobów.

Ten przypadek ocenia, czy można zabezpieczyć i utrzymać opłacalną umowę. Uwzględnia:

• Strategię zamówień;
• Transfer ryzyka i strukturę umowną;
• Zainteresowanie i możliwości dostawcy;
• Zależności handlowe i kwestie prawne.

Skupia się na zabezpieczeniu najlepszego wyniku od dostawców przy odpowiednim zarządzaniu ryzykiem.

To określa, czy projekt jest przystępny finansowo i jak będzie finansowany. Obejmuje:

• Dostępność budżetu;
• Prognozy przepływów pieniężnych;
• Wpływ na limity wydatków departamentu;
• Implikacje księgowe i rezerwy.

Żadna propozycja nie powinna być kontynuowana bez jasnej strategii finansowania.

Wreszcie, ten przypadek opisuje, jak projekt zostanie pomyślnie zrealizowany. Przedstawia:

• Zarządzanie i zapewnienie jakości;
• Planowanie projektu i zasoby;
• Zarządzanie ryzykiem i realizację korzyści;
• Ustalenia dotyczące ewaluacji.

Zapewnia, że organizacja posiada zdolności i plan, aby to zrealizować.

Model rozwija się przez trzy etapy:

• Zarys Przypadku Strategicznego (SOC) – ustala dopasowanie strategiczne i wyznacza kierunek.
• Zarys Przypadku Biznesowego (OBC) – szczegółowo opracowuje opcje i ustala ramy komercyjne i finansowe.
• Pełny Przypadek Biznesowy (FBC) – finalizuje umowę, potwierdza przystępność cenową i zatwierdza plany realizacji.

To podejście etapowe wspiera wczesne podejmowanie decyzji przy zachowaniu elastyczności i kontroli.

Choć zakorzeniony w wytycznych brytyjskiego Ministerstwa Skarbu, Model Pięciu Przypadków stał się standardem międzynarodowym.

• HM Treasury wymaga FCM dla wszystkich głównych propozycji wydatków.
• Cabinet Office, Department for Transport, NHS England i wszystkie administracje zdecentralizowane (Szkocja, Walia, Irlandia Północna) nakazują lub popierają jego użycie.
• Jest wbudowany w procesy zapewnienia jakości samorządu lokalnego, szczególnie dla City Deals, Levelling Up i Combined Authorities.

Model został przyjęty lub zaadaptowany przez rządy i instytucje na całym świecie:

• Nowa Zelandia: Ministerstwo Skarbu formalnie przyjęło FCM w swoim programie Better Business Cases, z wytycznymi dostosowanymi do lokalnego kontekstu.
• Irlandia: Departament Wydatków Publicznych i Reform wykorzystuje wersję tego modelu w swoim Kodeksie Wydatków Publicznych.
• Republika Południowej Afryki, Malezja i części Ameryki Łacińskiej zintegrowały FCM z działaniami budowania potencjału wspieranymi przez Bank Światowy i OECD.
• Organy wielostronne obejmujące Bank Światowy, IMF, UNDP i Azjatycki Bank Rozwoju korzystają z modelu w szkoleniach i wsparciu doradczym.

Jego atrakcyjność tkwi w pragmatyzmie. W przeciwieństwie do wielu struktur, które skupiają się wyłącznie na ocenie ekonomicznej lub zarządzaniu, FCM łączy strategiczne zamierzenia, wartość, zamówienia publiczne, finanse i realizację w jedną spójną strukturę.

Model zapewnia korzyści wielu interesariuszom w sektorze publicznym:

1. Dla Ministrów i Wyższej Kadry Kierowniczej

• Przejrzystość: Jeden, ustrukturyzowany dokument, który przedstawia pełny obraz.
• Pewność: Spójna podstawa do kontroli, podejmowania decyzji i zatwierdzania.
• Zgodność: Pewność, że propozycje wspierają szersze cele strategiczne.

2. Dla Zespołów Projektowych i Analityków

• Wskazówki: Jasna mapa drogowa do opracowywania projektów.
• Integracja: Łączy politykę, ekonomię, finanse, zamówienia publiczne i realizację.
• Wiarygodność: Propozycje mają większe szanse na zatwierdzenie i finansowanie.

3. Dla Obywateli i Podatników

• Transparentność: Decyzje można wyjaśnić i uzasadnić.
• Efektywność Kosztowa: Projekty są wybierane i projektowane z myślą o korzyściach.
• Zaufanie: Poczucie, że środki publiczne są mądrze wykorzystywane.

4. Dla Partnerów Międzynarodowych

• Adaptowalność: Może być dostosowany do lokalnych kontekstów instytucjonalnych.
• Budowanie Potencjału: Promuje dobre zarządzanie i odpowiedzialność.
• Orientacja na Wyniki: Utrzymuje koncentrację na rzeczywistych korzyściach.

Pozwólcie, że odniosę się do kilku mitów, które czasami się pojawiają.

• „To jest biurokratyczne." Wręcz przeciwnie, model zapobiega bezmyślnemu zaznaczaniu kratek, wymagając prawdziwego przemyślenia. Stosowany prawidłowo, usprawnia podejmowanie decyzji, zapobiegając kosztownym błędom w przyszłości.
• „To jest tylko dla dużych projektów." Model jest skalowalny. Używaliśmy go do wszystkiego, od programów infrastrukturalnych wartych 1 miliard funtów po pilotażowe projekty innowacyjne za 250 000 funtów.
• „To jest tylko o zdobywanie finansowania." FCM to nie prezentacja sprzedażowa, to narzędzie wspomagające podejmowanie decyzji. Powinno być używane do testowania, kwestionowania i doskonalenia pomysłów, a nie tylko ich uzasadniania.

Przez ponad dwie dekady obserwowałem zastosowanie Modelu Pięciu Przypadków w niemal każdym możliwym środowisku – do planowania nowych szpitali, cyfryzacji usług publicznych, finansowania głównych modernizacji kolei oraz projektowania transgranicznych programów pomocowych. Oto co się nauczyłem:

• Dobra analiza biznesowa to nigdy nie kwestia papierkowej roboty, lecz lepszych decyzji.
• Najlepsze projekty to nie te z najładniejszymi prezentacjami, ale te z najjaśniejszym myśleniem.
• Sukces leży nie w arkuszu kalkulacyjnym, ale w rozmowach, które model prowokuje – o celu, wartości i realizowalności.

Model Pięciu Przypadków nie jest doskonały. Ale w świecie, gdzie zaufanie społeczne do instytucji jest kruche, a koszt niepowodzenia wysoki, oferuje ramy dla rygoru, dyscypliny i przejrzystości. A to, moim zdaniem, jest bezcenne.

Jeśli pracujesz w rządzie lub z rządem i chcesz, żeby twoja propozycja odniosła sukces, skorzystaj z Modelu Pięciu Przypadków. Nie gwarantuje on zatwierdzenia, ale gwarantuje, że twój pomysł zostanie dokładnie, sprawiedliwie i konsekwentnie przetestowany. A jeśli przetrwa ten proces, prawdopodobnie warto go zrealizować.

Dla krajów dążących do budowania zdolności inwestycyjnych, dla departamentów poddawanych kontroli w celu wykazania wartości oraz dla zespołów realizujących zmiany, ten model sprawdza się.

Model Pięciu Przypadków to coś więcej niż framework – to sposób myślenia. Taki, który mówi: wydajemy publiczne pieniądze tak, jakby były nasze własne. Bo w końcu tak właśnie jest.

HM Treasury. (2022). The Green Book: Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation. Londyn: HM Treasury.
New Zealand Treasury. (2021). Better Business Cases Guidance. Wellington: Rząd Nowej Zelandii.
OECD. (2015). Public Investment and Good Governance. Paryż: OECD Publishing.
World Bank. (2020). Better Spending for Better Lives: How Latin America and the Caribbean Can Do More with Less. Waszyngton: Bank Światowy.